새로운 서울

2025년 6월 3일, 제21대 대통령 선거가 치러집니다. 3년 3개월 만의 대선입니다. 이제 60일도 안 되는 기간 동안 어떤 인물, 어떤 공약이 최선일지 결정해야 합니다. 몇 가지 키워드가 4월과 5월, 휘몰아칠 겁니다. 이번 대선판에 처음으로 등장한 이슈 중 하나는 바로 ‘수도 이전’입니다.

서울을 통째로 들어다 어디로 옮기자는 얘기는 아닙니다. 세종시로 ‘행정수도’를 이전하겠다는 얘기죠. 더불어민주당 이재명 대표의 의지입니다. 노무현 전 대통령의 의지이기도 했습니다. 박정희, 김대중 전 대통령도 비슷한 구상이 있었고요.

왜 역대 정부는 몇 차례에 걸쳐 수도를 옮기고자 했을까요. 표면적인 이유는 서울 집중화 현상 완화입니다. 하지만 설득력이 떨어집니다. 정부 부처 여럿과 공기업들이 세종시와 몇몇 혁신도시로 옮긴 지 오래입니다. 그렇다고 집중화가 줄어든 것은 아니죠. 여전히 국토 11.8퍼센트인 수도권에 인구 51퍼센트가 몰려 살고 있습니다.

단순히 대통령실과 국회를 세종으로 옮긴다고 서울의 권력이 지방 도시에 옮겨가는 것이 아니라는 것은 정치인들도 잘 알고 있습니다. 사실, 수도 이전은 정책이라기보다는 정치입니다. 일종의 정치적 투쟁이죠. 그래서 누군가는 반드시 이루어내고자 하고, 또 누군가는 반대합니다.

안보 투쟁

1977년 2월, 당시 박정희 대통령은 ‘임시 행정수도’ 계획을 발표합니다. 통일이 될 때까지는 임시 행정수도를 만들어 서울의 인구를 분산시키는 것이 좋겠다는 설명이었습니다. 민심은 술렁였지만, 박 전 대통령은 빠르게 일을 밀어붙였습니다. 2년 동안 아무런 전제 없이, 백지상태에서 계획을 수립해 장기적으로 추진하기로 했죠. 다만, 같은 해 10월 박 전 대통령이 사망하면서 수도 이전 계획은 사실상 없던 일이 되었습니다.

가장 큰 동기는 ‘북한’이었습니다. 한반도 전체로 보면 서울은 한중간 즈음에 자리 잡고 있지만, 휴전선을 그려놓고 다시 보면 전방과 너무 가깝습니다. 군사분계선에서 고작 60킬로미터 떨어져 있어 북한의 미사일 공격에 고스란히 노출되어 있죠. 1971년 대통령 선거에서 박 전 대통령의 라이벌이었던 김대중 당시 신민당 후보가 바로 이 점을 공격했습니다. “박정희 정권이 강북 쪽에 인구를 600만 명 넘게 밀집시켜 둔 것은 스스로 안보 위기를 조성하는 행위”라는 주장이었습니다. 그러면서 들고나온 것이 ‘대전 부수도론’입니다.

박정희 정권 입장에서는 그냥 무시하고 갈 수 없는 주제였습니다. 김대중이라는 정치인에게 안보로 밀릴 수는 없는 일이니까요. 박 전 대통령은 김종필 당시 국무총리에게 행정수도 건설을 위한 기초 작업을 지시합니다. 학계와 정부 각료가 참여해 충청권을 중심으로 입지 선정 작업이 진행되었죠. 점점 비대해지는 서울에 관한 문제 인식 또한 있었습니다. 실제로 당시 연구팀은 행정수도를 50만 명 규모로 단독 건설할 경우 56만 명의 서울 인구 분산 효과가 있을 것으로 추정했습니다. 1977년 기준으로 서울 인구의 10퍼센트가량을 덜어내는 효과였죠.

정치 투쟁

이 이슈가 다시 본격적으로 부활한 것은 16대 대선에서였습니다. 당시 새천년민주당의 노무현 후보는 새로운 인물이었습니다. 돌풍을 일으키며 경선에서 승리했지만, 대선 본선의 상대는 이회창 후보입니다. 청렴한 이미지에 총리를 지낸 정치 거물이었죠. 결과는 2.3퍼센트 포인트 차이의 신승이었습니다. 한쪽으로 크게 쏠리는 일이 없던 충청권이 과반 넘는 표를 노 전 대통령에게 몰아준 겁니다.

이 승리의 배경에는 ‘충청 수도 이전 공약’이 있었습니다. 기대가 부풀어 올랐습니다. 서울이 얼마나 빠르게 성장했는지 목격했으니까요. 과연 성사될까 싶었지만 노 전 대통령은 약속을 지키고자 했습니다. ‘삼김 시대(三金 時代)’의 공식적인 종말을 선언하고 새로운 시대를 열고자 하는 의지도 있었고요. 2003년 ‘신행정수도 건설 특별법’이 국회를 통과합니다.

하지만 반대에 부딪쳤습니다. 먼저 막아선 것은 당시 박근혜 대표가 이끌던 한나라당이었습니다. 좋은 기회였죠. 수도권 민심을 끌어올 기회 말입니다. 실제 정부가 충청권으로 이사를 가면 집값이 흔들릴 수 있다는 공포가 반대 여론을 만들었습니다. 하지만 이미 통과된 법을 최종적으로 막아선 것은 헌법재판소였습니다. 서울이 수도라는 것은 ‘관습 헌법’이며, 법이 이에 어긋난다는 것이었습니다. 관습 헌법을 고치려면 성문 헌법을 개정해야 한다는 논리였죠.

부동산 투쟁

헌법에 수도가 서울이라는 조항은 당연히 없습니다. 하지만 당시 헌재는 조선시대 경국대전에 한성이 수도라 정해 놓았으니 헌법이나 다름없다는 설명을 내놓았죠. 이 설명에 수긍하지 못하는 사람들이 적지 않았습니다. 법학자들도 좀 무리한 논리라는 의견을 내놓았으니까요. 관습 헌법이라는 말이 일종의 ‘밈’처럼 떠돌기도 했습니다. 하지만 헌재의 판단을 거스를 수는 없죠. 이후 수도 이전 계획 앞에는 관습 헌법이라는 벽이 생겼습니다. 이걸 뛰어넘을 방법은 성문 헌법을 고치는 것뿐입니다. 그러니까, 개헌입니다.

사실 한나라당의 반발과 헌재의 판단 모두 일종의 ‘민심’을 등에 업고 있었습니다. 부동산 민심 말입니다. 역대 부동산 정책 중에 집값을 현실화하는 데에 성공한 것은 없었습니다. 오히려 살 수 있을 때 사야 한다는 조바심, 서울의 ‘똘똘한 한 채’에 대한 열망 같은 것들만 커졌죠. 빚을 내서 집을 사도록 하는 정책도, 투기 지역에서는 대출을 제한하는 정책도, 다주택자에게는 세금을 더 내도록 하는 정책도 모두 부동산 투심을 더 자극시켰을 뿐입니다.

수도 이전은 서울의 쓸모를 옮기는 일이기도 합니다. 그 결과 서울 집값이 내려간다면 수많은 사람들의 자산이 감소합니다. 집을 가진 사람들은 신경을 곤두세울 수밖에 없죠. 그러니 수도 이전은 서울과 지역 간의 부동산 투쟁이기도 합니다. 노 전 대통령은 그 싸움에서 진 겁니다. 그 결과 수도 이전은 실패하고 세종시라는 어정쩡한 형태의 신도시가 생겼습니다. 구성원의 대부분이 공무원인 동네들을 품고 있어 다양성이 떨어지고, 이들을 상대로 하는 상권도 주변의 구도심에서 흡수해 왔을 뿐입니다.

박정희 전 대통령이 수도 이전을 고려했던 이유로 대규모 토목 공사의 필요성도 언급됩니다. 장기 집권으로 고조된 민주화 열망을 수도 이전에 따른 건설 러시로 돌파하고자 했다는 겁니다. 그만큼 새로운 수도를 세우는 일은 큰돈이 들고 엄청난 일자리를 만드는 일입니다. 그리고 무엇보다 한 번 결정하면 되돌리기 힘듭니다.

그래서 우리에게 서울이 아닌 수도가 왜 필요한지, 그 결과를 감당할 준비가 되어 있는지 먼저 따져야 합니다. 수도 이전은 정치적 투쟁이 없다면 성립도 되지 않을 일이지만, 정치적 도구로 소비되기에는 너무 많은 것이 걸려있습니다. 안보를 생각한다면 이제 서울이나 세종이나 북한의 미사일 사정권 안입니다. 균형 발전을 생각한다면 제2의 세종시가 되지 않도록 도시 공학적 접근이 선행되어야겠지요. 변화에 따른 갈등 해소 방안도 필요합니다. 정치 바깥의 영역에서도 시민 간에 서로를 설득하고 조율할 방법을 찾아야 하겠죠. 금요일 오후마다 KTX에 몸을 싣는 사람들로 가득 찬 행정 수도를 위해 값비싼 비용을 치를 수는 없으니 말입니다.

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