아프리카만을 위한 형사재판소

이스라엘 총리 베냐민 네타냐후가 4월 2일 헝가리 부다페스트를 방문했습니다. 빅토르 오르반 헝가리 총리와 정상 회담을 했죠. 네타냐후 총리는 국제 사회에서 쫓기는 몸입니다. 지난해 11월 국제형사재판소(ICC)가 가자 지구에서 전쟁 범죄를 저지른 혐의로 네타냐후에 대한 체포 영장을 발부했거든요. 네타냐후의 이번 헝가리 방문은 ICC 체포 영장 발부 후 첫 유럽 방문이었습니다.

헝가리는 ICC 회원국입니다. ICC 설립 조약인 로마 규정에 따라 125개 회원국은 ICC가 발부한 체포 영장을 집행할 의무가 있습니다. 그러니까 원칙대로 하자면 헝가리 경찰은 자국에 입국한 수배범 네타냐후를 체포해 네덜란드 헤이그에 있는 ICC로 넘겨야 합니다. 그러나 ‘헝가리의 트럼프’ 오르반은 원칙대로 하지 않는 사람이죠. 네타냐후에게 수갑을 채우기는커녕 환영식을 열고 레드카펫을 깔아 줬습니다.

오르반은 한 발 더 나갔습니다. 네타냐후가 헝가리에 도착한 직후, 아예 ICC를 탈퇴하겠다고 선언한 겁니다. 오르반은 ICC를 “공평한 법원이 아니라 정치적 법원”이라고 몰아붙였죠. 이로써 헝가리는 ICC 탈퇴를 선언한 최초의 유럽 국가가 됐습니다. 앞으로 여당이 장악한 헝가리 의회에서 탈퇴안이 통과되면 헝가리 정부는 UN에 공식 탈퇴 서한을 제출하게 됩니다. 제출일로부터 1년이 지나면 효력이 발생하고요.

ICC 회원국은 125개국입니다. 한국도 가입돼 있습니다. 125개국 중에서 유럽 약소국 헝가리 하나 빠진다고 뭐가 달라지겠나 싶을 수 있지만, 유럽 연합의 균열 그리고 규칙에 기반한 국제 질서가 무너지는 신호로 봐야 합니다. 탈퇴 도미노가 일어나면 국제 사회가 국제법이 아니라 힘의 논리가 지배하던 20세기 초반으로 돌아갈 수 있습니다. 붕괴를 완성하는 건 — 이번에도 역시 — 트럼프가 될 테고요.

뉘른베르크의 법정

1945년 독일 뉘른베르크의 법정에서 군사 재판이 열렸습니다. 독일에서 열린 재판이었지만, 독일 국내 재판이 아니라 연합국 4개국(미국, 영국, 프랑스, 소련)이 합의해 만든 국제 군사 재판이었습니다. 2차 세계 대전이 끝난 직후 나치 독일 전범을 처리하기 위해 꾸려진 재판이었죠. 판사 8명, 검사 4명이 배치됐는데, 연합국 4개국에서 판사 2명, 검사 1명씩을 보냈습니다.

피고인은 나치 고위 지도자 24명이었습니다. 독일군 총사령관, 국가 원수, 해군 총사령관, 외무부 장관, 경제부 장관, 친위대 돌격대장, 나치당 조직부장 같은 사람들이었습니다. 이들은 반평화적 범죄를 저지른 죄, 침략 전쟁을 계획하고 실행한 죄, 전쟁법을 위반한 죄, 반인륜적 범죄를 저지른 죄로 피소됐습니다. 아돌프 히틀러는 독일 패망 직전에 자살해 피소되지 않았죠.

뉘른베르크 국제 군사 재판은 1945년 11월 20일에 시작해 1946년 10월 1일에 끝났습니다. 이 재판에서 나치 전범 12명이 사형을 선고받았습니다. 원래 미국, 영국, 프랑스에서 파견한 판사들은 사형수가 군인이면 총살형으로 집행하고, 그렇지 않은 사람은 교수형으로 집행하려고 했습니다. 그런데 소련 측 판사가 강력하게 항의했습니다. 군인에게 총살형은 명예로운 죽음이 될 수 있다는 이유였죠.

소련 측 판사는 “찢어 죽여도 시원찮을 판에 무슨 총살이냐”며 교수형을 요구했습니다. 미국, 영국, 프랑스도 나치 독일에 피해를 봤지만, 가장 크게 피해를 받은 나라는 소련이었으니까요. 독소 불가침 조약을 믿고 있던 소련에선 무려 2400만 명이 목숨을 잃었습니다. 특히 독일군이 레닌그라드(현 상트페테르부르크)를 900일간 포위해 100만 명이 넘는 민간인이 죽었는데, 대부분 굶어 죽었습니다.

전쟁이 끝난 게 불과 몇 달 전인데, 증오가 오죽했을까요. 그러다 보니 소련 측은 나치 전범의 명예로운 죽음을 허락할 수 없었습니다. 결국 소련 뜻대로 나치 전범은 교수대에 서게 되는데요, 교수형을 집행하는 방식도 좀 달랐습니다. 일반적인 교수형에선 사형수의 몸이 낙하하면서 목뼈가 부러져 즉사하거나 순식간에 의식을 잃게 됩니다. 그런데 뉘른베르크에선 줄 길이를 짧게 해서 낙하 거리를 줄였습니다. 사형수는 목이 부러지지 않고 서서히 질식하며 고통스럽게 죽었죠. 빌헬름 카이텔 독일군 총사령관은 교수대에 매달려 24분간 고통스러워하다가 질식사했습니다. 이런 교수형 방식을 소련 측이 요구했다는 주장도 있습니다.

뉘른베르크 국제 군사 재판은 세계사 최초로 국제법의 이름으로 개인을 처벌한 재판이었습니다. 이때 만들어진 원칙들이 이후 국제법의 기초 헌장 역할을 하게 됐죠. 다만 한계도 존재합니다. 법률이 없으면 범죄도 없다는 죄형 법정주의의 원칙에 어긋난다는 비판이 있습니다. 당시만 해도 침략 전쟁을 계획하고 실행한 죄에 관한 명시적인 법률은 없었으니까요. 또 승자의 정의라는 비판도 있었습니다. 독일 군인을 고문하고 민간인을 강간한 소련군에 대한 재판은 없었거든요.

르완다와 보스니아에서 일어난 학살

1946년 뉘른베르크 재판이 끝나고 냉전이 시작됩니다. 국제 사회는 자유 진영과 공산 진영, 둘로 나뉘어 각기 다른 시스템을 갖추고 살아가게 됐죠. 무역과 경제는 자유 무역과 계획 경제로 쪼개졌고, 국방은 나토와 바르샤바 조약 기구로 쪼개졌고, 기술과 산업 표준도 달랐습니다. 스포츠마저 대립의 장이었습니다. 1980년 모스크바 올림픽엔 미국이 참가하지 않았고, 1984년 LA 올림픽엔 소련이 참가하지 않았죠.

그러다 1991년 소련이 붕괴하며 냉전이 종식됩니다. 비로소 지구가 하나가 되는 세계화가 시작되죠. 1993년부터 2001년까지 미국 대통령으로 재임한 빌 클린턴은 1994년 북미자유무역협정(NAFTA) 체결을 주도합니다. 1995년에는 세계무역기구(WTO) 창설에 핵심적인 역할을 했는데, 특히 중국이 WTO에 가입하도록 설득했죠. 클린턴은 냉전 이후 역대 미국 대통령 중 자유 무역, 자본 이동, 기술 확산에 가장 개방적인 인물이었습니다.

클린턴의 주도로 전 세계가 하나로 통합되어 가던 1994년과 1995년, 인류는 다시 학살을 목격합니다. 르완다 집단 학살(1994년)과 보스니아의 스레브레니차 인종 청소(1995년)입니다. 두 사건에서 국제 사회는 학살 가능성을 인지하고 있었지만, 정치적 의지 부족으로 개입을 주저했습니다.

미군은 1993년 소말리아에서 ‘블랙호크 다운’을 겪은 뒤, 아프리카 문제에 개입을 피하는 이른바 ‘소말리아 증후군’을 겪고 있었습니다. 미국을 포함한 국제 사회는 르완다 학살 정보를 입수하고도 그저 ‘내란 심화’ 정도로만 여겼습니다. 그 결과 100일 동안 80만 명이 죽었습니다. 보스니아 내 무슬림 거주지였던 스레브레니차에는 네덜란드군 중심의 유엔 평화유지군이 주둔하고 있었지만, 병력과 보급이 부족해 학살을 눈앞에서 지켜보면서도 개입하지 못했습니다. 결국 8000명 이상의 사망자가 발생했죠.

두 사건을 계기로 모든 국가는 집단 학살, 전쟁 범죄, 인종 청소, 반인도 범죄로부터 자국민을 보호할 책임이 있고, 이에 실패하면 국제 사회가 개입해야 한다는 ‘보호 책임(Responsibility to Protect·R2P)’ 원칙이 생깁니다. 세계화 물결 속에서 국제 사회는 두 사건을 처리할 임시 재판소를 세웁니다. 1993년에는 유고전범재판소, 1994년에는 르완다국제형사재판소를 설립해서 반인도 범죄를 저지른 개인을 처벌합니다.

그러나 두 재판소는 임시적 성격이었습니다. 이런 사건이 생길 때마다 UN이 일일이 특별재판소를 설립해야 한다면, 정치적으로 셈법이 복잡하고 시간도 오래 걸릴 수 있었습니다. 국제 사회는 영구적이고 보편적인 재판소의 필요성을 느끼게 됐죠. 르완다, 보스니아에서 벌어진 일이 언제 어디서든 또 일어날 수 있으니까요. 사전에 준비된 형사 사법 체계가 필요하다는 목소리가 높아집니다.

국제형사재판소

1998년 이탈리아 로마에서 열린 외교 회의에서 국제 범죄에 형사 처벌을 하기 위한 ‘국제형사재판소에 관한 로마 규정’이 채택됩니다. 이 회의에서 120개국이 찬성표를 던져 로마 규정이 채택됩니다. 7개국이 반대, 21개국이 기권했고요. 그렇게 해서 마침내 2002년 전 세계를 관할권으로 두는 상설 국제형사재판소(International Criminal Court‧ICC)가 설립됩니다.

ICC는 국가가 아니라 개인을 대상으로 재판합니다. 즉, 국가 원수, 군 지휘관, 행정 관료, 반군 지도자 등 누구라도 국제 범죄를 저지르면 기소 대상이 됩니다. 르완다의 반군 지도자, 수단의 독재자, 이스라엘의 네타냐후, 러시아의 푸틴 같은 사람이 대상입니다. 국내법상 불체포 특권 같은 것은 재판소의 관할권 행사에 영향을 미치지 못합니다. 국내법 위에 있는 셈이죠. 

ICC는 네 가지 범죄에 대해서만 관할권을 가집니다. 첫째, 집단 학살죄입니다. 특정 집단의 구성원 전체 또는 일부를 말살하려는 의도를 가지고 행해진 살인과 박해입니다. 둘째, 전쟁 범죄입니다. 전시 상황에서 민간인 학살, 고문, 아동 병사 투입 등 제네바 협약을 위반하면 피소될 수 있습니다. 셋째, 반인도 범죄입니다. 강간, 노예화 등 광범위하고 조직적인 민간인 대상 범죄입니다. 넷째, 침략 범죄입니다. 다른 국가를 무력 침공할 때입니다.

ICC는 이런 범죄를 소급 적용해 재판할 수는 없습니다. 2002년 7월 1일 이후 발생한 범죄만 다룰 수 있습니다. 다만 사건이 그 이전에 시작됐더라도 범죄가 2002년 7월 1일 이후까지 계속됐다면 일부 관할할 가능성이 있습니다.

가장 중요한 것은 지역적 관할권입니다. 범죄자가 ICC에 가입한 국가의 국민이거나, 범죄 발생 지역이 ICC 가입국이면 ICC의 관할권이 성립합니다. 또 국제 사회가 UN 안보리에 회부하면 비가입국이라도 조사할 수 있습니다. 드물지만 비가입국이 ICC에 스스로 관할권을 수용하면 조사에 나설 수 있고요. 러시아-우크라이나 전쟁 이후 우크라이나는 ICC 비가입국이었지만 ICC에 관할권을 수용해서 ICC는 푸틴에게 체포 영장을 발부한 바 있습니다.

ICC의 한계

ICC의 설립 취지 자체는 좋습니다. 국적과 이념과 피부색이 달라도 인류 보편의 정의를 지키자는 것이었으니까요. 그런데 사실 ICC는 시작부터 순탄하지 않았습니다. 미국, 중국, 인도, 러시아가 ICC에 가입하지 않았거든요. 전 지구적 사법권을 표방하는 재판소가 정작 지구의 절반 이상에 아무런 실효성을 가질 수 없게 된 겁니다.

1998년에 로마 규약이 채택되고, 2002년에 ICC가 설립됐죠, 로마 규약 채택 당시 미국 대통령은 빌 클린턴이었습니다. 클린턴은 ICC의 설립 원칙에 동의했습니다. 르완다, 보스니아 같은 참사를 막기 위한 도덕적 필요성에 공감한 겁니다. 다만 미국은 세계 최다 군사 주둔국입니다. 자국 병력이나 관료가 외국 법정에서 재판받을 수 있다는 우려가 있었습니다. 그래서 의회 비준은 받지 않고 일단 ICC 운영을 지켜보고 결정하기로 합니다.

그런데 그사이 상황이 급변합니다. 2001년 1월 클린턴이 퇴임하고 조지 W. 부시 대통령이 취임합니다. 그해 9월 11일 미국 역사상 최악의 테러가 발생합니다. 부시는 2002년 1월 테러와의 전쟁을 선포합니다. 그리고 ICC 가입 철회를 선언하죠. 나아가 미군보호법까지 제정합니다. 이 법은 ‘헤이그 침공법’이라고도 불리는데요, ICC 회원국이 미군을 체포하면 무력을 써서라도 구출 가능하다는 내용을 담은 법입니다.

미국은 9.11 이후 세계 곳곳에 미군을 파병했습니다. 이라크와 아프가니스탄에서 전쟁을 벌였죠. 미국 정부로선 미군의 사법적 리스크를 줄여야 했습니다. 또한 패권국으로서 자국민의 사법 관할권을 외부에 넘기는 건 불가하다는 입장도 있었죠. 미국인을 처벌하는 건 오직 미국 법원만 가능하다는 겁니다.

부시 행정부(2001~2009년) 이후 들어선 오바마 행정부(2009~2017년)도 크게 다르지 않았습니다. 오바마 행정부는 ICC에 대한 적대적 태도를 철회하고, ICC가 수단과 리비아의 독재자를 수사할 때 외교적, 정보적으로 협력했습니다. 하지만 재가입은 고려하지 않았죠. 필요할 때만 ICC를 활용하는 이른바 선택적 관여 전략이었습니다.

이후 들어선 트럼프 1기(2017~2021년) 때는 ICC와 미국의 관계가 부시 행정부 때만큼이나 험악했습니다. ICC가 미국의 아프가니스탄 전쟁 범죄를 수사하자 트럼프 행정부는 ICC 수사관에게 미국 비자를 제한하기도 합니다. 트럼프는 자국에서든 외국에서든 관료를 좋아하지 않죠. 트럼프는 “선출되지 않은 국제 관료에게 미국의 주권을 넘겨주지 않겠다”며 ICC와 정면 충돌합니다. 당시 국무장관이었던 폼페이오는 “ICC는 부패하고 정치적”이라고 비판하기도 했고요.

바이든 행정부(2021~2025년)는 ICC에 다소 유화적이었지만, 본질적인 변화는 없었습니다. 바이든은 트럼프가 부과한 ICC 제재 조치는 철회했지만, 미국의 오랜 입장을 바꾸지는 않았습니다. 러시아의 우크라이나 침공 이후 ICC가 푸틴에 대한 체포 영장을 발부하자 바이든은 ICC의 결정을 지지한다는 입장을 냈죠. 그러나 네타냐후에 대한 체포 영장에는 반대합니다. 오바마처럼 ICC가 내 입맛에 맞게 행동할 때만 협력한 거죠.

그리고 다시 트럼프 2기가 돌아왔습니다. 트럼프는 취임하자마자 ICC를 제재하는 행정 명령에 서명합니다. 미국과 트럼프가 좋아하는 이스라엘을 ICC가 괴롭히고 있으니까요. 미국 국민이나 동맹국에 대한 ICC 조사에 협조하는 개인과 그 가족에게 미국 비자를 제한하고 재정적 제재를 가하는 내용입니다. 거칠게 비유하자면, 지금 트럼프 행정부에서 ICC 조사관은 테러리스트 수준으로 대우받는 겁니다.

유럽의 붕괴

미국은 원래 ICC를 싫어했다고 쳐도, 유럽은 달랐습니다. EU 회원국들은 ICC를 전폭 지원해 왔습니다. ICC의 모태가 되는 뉘른베르크 재판 자체가 유럽에서 열렸으니 원조인 셈입니다. 국제 형사 사법 제도를 만들어 냈다는 자부심이 있고, 뭉쳐야 산다는 것도 잘 알고 있고요. 그래서 EU 가입을 원하는 국가들은 EU가 주도한 국제 사회의 규범인 ICC를 지지할 수밖에 없습니다. 지금까지 헝가리를 제외하고 ICC 탈퇴를 선언한 EU 국가가 없는 이유입니다.

헝가리의 ICC 탈퇴 선언은 그저 유럽의 한 나라가 국제기구를 탈퇴하는 일을 넘어서는 사건입니다. 하나의 유럽이라는 EU의 가치를 깨는 것입니다. 규칙 기반의 국제 질서가 무너지고 있다는 신호이기도 합니다. 실제로 독일 총리는 ICC의 체포 영장을 발부받은 네타냐후가 체포되지 않고 독일을 방문할 방법을 찾아보겠다고 말하기도 했습니다.

차라리 헝가리의 탈퇴 선언은 솔직하기라도 합니다. 독일 뉘른베르크의 법정에서 시작된 국제 법정은 네타냐후가 베를린을 방문하는 순간 붕괴할 겁니다. 그리고 아마 곧 그렇게 될 테고요. 미국과 중국과 러시아와 인도가 반대하던 ICC를 EU가 꾸역꾸역 지켜 왔는데, 이제 독일을 필두로 유럽마저 ICC를 버리게 될 겁니다.

국제 규범이 일관되게 집행되려면 국가 연합의 일관된 지지가 필요한데, 이제 ICC에는 이런 지지가 없습니다. 결국 ICC는 무력화되겠죠. ICC가 유명무실해지더라도 당분간 사라지진 않을 겁니다. 폐기는 외교적 비용이 크니까요. 공식 탈퇴 또는 폐기를 선언하면 국제 규범을 경시하는 나라로 비칠 수 있죠. 로마 규정은 이제 이름만 올려 놓고 지키지 않는 장식적 규범이 될 겁니다. 결국 그런 ICC가 기소하고 재판해서 처벌할 수 있는 대상은 콩고, 우간다 등 아프리카 국가의 무장 단체 지도자뿐일 겁니다. 실제로도 그랬고요. 차라리 국제형사재판소가 아니라 아프리카형사재판소라고 부르는 편이 더 정확한 표현일 수 있습니다.

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